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Qualquer um que se pergunte sobre o potencial do poder econômico não precisa procurar além da resposta ao ataque da Rússia à Ucrânia.
As medidas dramáticas tomadas pelos Estados Unidos e seus aliados ilustram a potência da bolsa. O Fundo Monetário Internacional previu que apreensões de activos, sanções financeiras, embargos de petróleo e proibições à venda de equipamentos militares, equipamentos de perfuração de petróleo e peças de aviões comerciais farão com que a economia da Rússia se contraia em quase nove por cento em 2022, um declínio de quase três vezes maior que o que a Rússia sofreu em 2020 como resultado do COVID-19.
É difícil imaginar uma demonstração mais contundente do poder das sanções econômicas.
Mas qualquer um que se pergunte sobre os limites do poder econômico também não precisa ir além da Rússia. Apesar de todo o dano que os movimentos punitivos ocidentais causaram, não há indicação de que eles possam persuadir o Kremlin a interromper a guerra na Ucrânia ou mesmo a modificar seu processo de guerra.
Duas definições de poder econômico juntas demonstram seus pontos fortes e suas limitações. Parafraseando o economista Richard Cooper, poder econômico é a capacidade de aplicar instrumentos econômicos para punir ou recompensar outra parte. Mas outra definição, conforme articulada pelo cientista político FS Northedge, descreve o poder econômico como a capacidade de um indivíduo, grupo ou governo de usar instrumentos econômicos para influenciar a tomada de decisão de outro actor, fazendo com que a parte alvo modifique seu comportamento.
Os Estados Unidos e a sua OTAN os aliados claramente possuem poder econômico no sentido de Cooper, em termos da capacidade de usar instrumentos econômicos para punir outra parte. É menos claro, porém, que sejam capazes de exercê-la no sentido de Northedge, como meio de alterar o comportamento de um adversário.
A aplicação do poder econômico está a mudar num aspecto crucial, no entanto: a crescente importância da coordenação internacional. O poder econômico sempre foi mais eficaz quando exercido por uma coligação de países.
Ler mais – As sanções contra a Rússia estão a funcionar?
Mas numa economia global multipolar, onde bens e serviços essenciais podem ser adquiridos de um número crescente de fornecedores nacionais, a importância da coordenação para uma aplicação eficaz é ainda maior. Considere as tarifas do governo Trump sobre as exportações chinesas, que foram impostas exclusivamente por Washington e não produziram mudanças significativas no comportamento econômico de Pequim.
O governo Biden certamente tinha esse fracasso em mente quando conseguiu o apoio de uma ampla coalizão de governos com ideias semelhantes antes de impor sanções .na Rússia. No futuro, o poder econômico dos EUA dependerá cada vez mais da capacidade de Washington de promover a unidade em um mundo cada vez mais fragmentado.
MARTELO, NÃO BISTURI
O poder econômico é tipicamente enquadrado como uma alternativa ao poder militar. A escalada de sanções econômicas contra a Rússia, por exemplo, foi apresentada como uma alternativa para atender ao pedido do governo ucraniano de que a Otan estabeleça uma zona de exclusão aérea sobre a Ucrânia.
Essa formulação é invocada para explicar por que os governos, quando envolvidos em conflitos geopolíticos, têm se voltado cada vez mais para medidas econômicas nas últimas décadas, em vez de se envolverem em conflitos militares diretos. Dada a ameaça de guerra nuclear , o risco de escalada em um confronto militar entre as grandes potências é simplesmente grande demais. Esse risco tem sido suficiente para limitar a incidência e extensão de tais confrontos diretos, bem como enfraquecer a credibilidade das ameaças de ação militar.
Medidas econômicas, em contraste, podem ser calibradas cirurgicamente para limitar o perigo de escalada – ou assim dizem seus proponentes. Eles podem ser direcionados a bancos, políticos e empresas específicos. Eles podem ser adaptados para maximizar a dor sentida pelos principais tomadores de decisão e seus aliados políticos, poupando o público em geral. Poucos exércitos podem implantar seu equipamento com precisão comparável e evitar infligir baixas civis.
No seu livro de 2009, Power Rules , o especialista em política externa Leslie Gelb invocou essas diferenças como explicações para “duas tendências históricas sísmicas: o declínio da utilidade do poder militar e o concomitante aumento do poder econômico internacional”.
Os Estados Unidos derivam muito de seu poder econômico de seu envolvimento com o resto do mundo.
Na prática, porém, a relação entre poder econômico e militar é mais complexa. Por um lado, as medidas econômicas e militares às vezes serviram como complementos em vez de substitutos. Em 1990, por exemplo, o Conselho de Segurança da ONU, respondendo à invasão do Kuwait pelo Iraque, autorizou um embargo proibindo amplamente o comércio com os dois países. Mais tarde, autorizou o uso da força militar na implementação do embargo. Uma série de resoluções subsequentes instruiu os Estados a usar seus exércitos, marinhas e forças aéreas para interditar navios ou aeronaves que transportassem carga para o Iraque ou Kuwait. Mais recentemente, o uso de sanções econômicas contra a Rússia não impediu a prestação de assistência militar à Ucrânia; em vez disso, os dois andam de mãos dadas como componentes essenciais de uma estratégia maior para punir a Rússia por sua agressão.
Além disso, a ideia de que as armas econômicas de alta tecnologia infligirão dor exclusivamente aos alvos pretendidos é uma ilusão. O fato de que a Rússia está prestes a experimentar uma queda de 9% no PIB, com uma taxa anual de inflação de preços ao consumidor de cerca de 20%, é uma indicação de que as sanções econômicas do Ocidente atingirão não apenas os oligarcas russos, mas também as famílias comuns.. Em outros casos, os países impuseram sanções econômicas propositadamente para infligir dor generalizada. Durante a Primeira Guerra Mundial, por exemplo, os Aliados impuseram um bloqueio abrangente contra a Alemanha, buscando aumentar a pressão sobre o país criando dificuldades econômicas para os cidadãos comuns. Estima-se que esse bloqueio tenha causado cerca de 750.000 mortes de civis por desnutrição e doenças. Notavelmente, no entanto, não há evidências de que as dificuldades civis tenham desempenhado um papel na decisão do alto comando alemão de encerrar a guerra.
De qualquer forma, as atuais sanções econômicas contra a Rússia não chegaram nem perto de nada na escala de um bloqueio ao estilo da Primeira Guerra Mundial. Ficam aquém até do embargo de 1990 contra o Iraque, que isentava apenas a assistência humanitária. A esperança de alguns observadores ocidentais de que o país possa se rebelar contra o presidente russo Vladimir Putin se baseia em parte na ideia de que as sanções ocidentais infligirão dor econômica generalizada pela qual o público russo culpará seu líder, resultando na queda desse líder. A história sugere que este resultado é improvável.
CHICOTE DE SANÇÕES
A esperança, na maioria dos casos, é que as sanções econômicas sirvam de dissuasão. Os líderes, segundo a lógica, hesitarão em embarcar em aventuras de política externa por medo de que as sanções galvanizem a opinião pública contra eles e que essa insatisfação se manifeste nas ruas e lhes custe votos.
Infelizmente, os líderes autoritários que controlam as forças armadas, o aparato de segurança e a mídia do seu país não estão sujeitos aos caprichos da opinião pública.
Os estudiosos Gary Hufbauer, Jeffrey Schott, Kimberly Ann Elliott e Barbara Oegg descobriram que as sanções são menos eficazes, no sentido de mudar o comportamento de um alvo, quando aplicadas contra regimes autocráticos. Como os cientistas políticos Jean-Marc Blanchard e Norrin Ripsman colocaram, as sanções são mais propensas a funcionar quando a autonomia executiva é limitada ou quando o chefe de Estado responde a outros ramos do governo capazes de canalizar o descontentamento popular.
Os Estados Unidos têm repetidamente dirigido sanções e instrumentos econômicos relacionados contra regimes autocráticos, inclusive na China, Cuba, Irã, Iraque e Rússia, entre outros estados. Não é de surpreender que esses esforços tenham tido sucesso limitado.
Outra limitação das sanções, quando aplicadas contra uma economia importante e interconectada, é que elas infligem danos que repercutem muito além do país visado. A UE, por exemplo, inicialmente relutava em sancionar os bancos russos durante os estágios iniciais da crise na Ucrânia por medo de prejudicar seus próprios bancos que têm direitos sobre o país. A Alemanha também resistiu à proibição das importações de gás natural russo por medo de causar uma recessão doméstica.
Além disso, o impacto de muitas medidas econômicas também pode ser limitado pela adaptabilidade da economia global. O efeito de uma proibição europeia de petróleo e gás russo seria limitado na medida em que as exportações de energia pudessem ser redirecionadas, via petroleiro ou oleoduto, para países que não participam da proibição. A Rússia poderia enviar gás natural adicional para a China, que não faz parte do regime de sanções, por meio do gasoduto Power of Siberia, a ligação de gás natural existente entre os dois países, que estava funcionando com capacidade inferior à capacidade total antes da guerra.
A China e a Rússia também chegaram a um acordo de 30 anos no qual a Rússia fornecerá gás à China por meio de um novo gasoduto – um acordo que formalizaram quando Putin se encontrou com o presidente chinês Xi Jinping durante os Jogos Olímpicos de Inverno de Pequim ., poucos dias antes de a Rússia lançar o seu ataque à Ucrânia.
O acordo terá consequências geopolíticas claras: a China dependerá mais das importações russas de energia e menos dos suprimentos do Oriente Médio, enquanto a Europa Ocidental procurará cada vez mais o Oriente Médio, em vez da Rússia, para atender às suas necessidades energéticas. Mas graças à China, o impacto na economia russa de um embargo europeu à energia russa será limitado.
As commodities em geral, além de petróleo e gás, são fungíveis: podem ser compradas e vendidas em diferentes mercados. A implicação é que o poder econômico só será eficaz quando os países que o exercerem formarem uma coligação abrangente – um truque fácil de tentar, mas difícil de executar.
Embora os resistentes que oferecem ao país-alvo fontes alternativas de oferta ou demanda possam ser ameaçados com sanções secundárias, sua aplicação arriscaria desencadear uma guerra econômica em duas frentes. Isso poderia infligir ainda mais danos aos países sancionadores.
Ajuda, é claro, quando uma mercadoria exigida pelo país sancionado tem apenas um pequeno número de fontes e quando os governos desses países de origem são aliados. Os semicondutores avançados e os equipamentos necessários para produzi-los, por exemplo, podem ser adquiridos apenas na Holanda, Coréia do Sul e Taiwan.
No início deste ano, o Departamento do Tesouro dos EUA trabalhou duro para garantir que seus governos estivessem de acordo com suas sanções à Rússia. (Não prejudicou que a Rússia fosse apenas um mercado menor para esses lugares.) Mas se a falta de acesso à última geração de semicondutores será suficiente para efetuar uma mudança na política externa e militar russa é questionável. Às vezes, em um aperto, semicondutores menos avançados provenientes de outros países funcionam, como as montadoras dos EUA aprenderam durante as interrupções da cadeia de suprimentos em 2021.
BATENDO NUMA PAREDE
Outros desenvolvimentos na guerra econômica contra a Rússia ilustram de maneira semelhante as limitações do poder econômico, dada a estrutura cada vez mais multipolar da economia mundial. Tomemos, por exemplo, a proibição dos bancos russos da SWIFT, a rede de comunicação que as instituições financeiras usam para transmitir informações sobre transferências, transações e pagamentos.
Os cientistas políticos Henry Farrell e Abraham Newman, no seu trabalho sobre a interdependência armada, celebram o SWIFT como um exemplo de como certos estados são capazes de alavancar a interdependência para coagir outros. Eles observam que o SWIFT é um canal quase exclusivo para instruções sobre transferências financeiras transfronteiriças. Proibir os bancos de um país, portanto, dificulta o pagamento das importações, seja qual for sua origem.
Os Estados Unidos, observam Farrell e Newman, são mais capazes do que outros países de exercer autoridade sobre o SWIFT e aproveitá-lo como uma ferramenta de poder econômico. As instituições financeiras norte-americanas são o seu maior conjunto de accionistas nacionais. A maior parte das transferências financeiras de banco a banco é realizada em dólares e, portanto, envolve bancos americanos.
A SWIFT opera data centers nos Estados Unidos, expondo-a ao longo braço do sistema legal americano. As sanções dos EUA contra a própria SWIFT, que o Congresso ameaçou no passado, representariam uma ameaça existencial à rede. Estados menores e com menos consequências financeiras, em contraste, acham mais difícil dobrar o SWIFT à sua vontade. Farrell e Newman, portanto, referem-se ao SWIFT como uma “estrutura de rede assimétrica”.
Os formuladores de políticas continuam acreditando no potencial da pressão econômica para influenciar regimes e atores estrangeiros.
Como também observam, a SWIFT não é uma agência intergovernamental, como é o caso, por exemplo, da União Postal Universal. Pelo contrário, é uma cooperativa de instituições financeiras privadas. Essas entidades do sector privado regulam seu poder econômico. Os governos podem recrutar empresas para fazer as suas ofertas, é claro.
Nas guerras, eles o fazem por ordem executiva. Mas se eles podem ordenar que as empresas parem de fazer negócios em um país por causa de, digamos, condições de fábrica desagradáveis ou violações de direitos humanos, é menos certo. Se as empresas cumprirão voluntariamente também não está claro. As empresas gostam de manter os custos baixos. Eles acham difícil buscar novas fontes de produtos – incorrendo assim em custos mais altos – quando seus concorrentes não fazem o mesmo.
As economias de mercado, por outro lado, são descentralizadas. Empresas e famílias tomam decisões com base em preços, lucros e valores. Quando os executivos não acreditam que seja do interesse de sua empresa ajudar o Estado a, digamos, expulsar líderes questionáveis ou desencorajar suas aventuras no exterior, é improvável que contribuam para o esforço de seu governo de alavancar o poder econômico para esses fins.
Ao mesmo tempo, os executivos se preocupam com a imagem de sua empresa e muitas vezes estão dispostos a exercer seu próprio poder econômico contra atores estrangeiros para proteger a reputação de sua empresa em outros lugares. Várias empresas encerraram seus negócios na Rússia após Putin invasão da Ucrânia — menos, suspeita-se, por simpatia pelos moradores sitiados de Mariupol do que por medo de como seus clientes reagiriam ao lucrar com as operações russas contínuas.
O caso russo destaca um ponto importante: o poder econômico na era das mídias sociais está enraizado na opinião pública e no poder de compra dos consumidores.
Um governo incapaz de manter o impulso popular para uma campanha militar provavelmente não conseguirá sustentar essa campanha indefinidamente. O apoio público é, no mínimo, ainda mais essencial aos esforços para implantar o poder econômico de forma eficaz.
ESCORREGANDO PELA REDE
Mas a proibição da participação russa no SWIFT também revela como os actores podem contornar a dependência das redes globais. As economias são flexíveis; bancos e empresas buscam regularmente maneiras de evitar pontos de aperto econômico e encontrar substitutos para insumos escassos.
Antes da SWIFT transmitir a sua primeira mensagem, em 1977, os bancos enviaram instruções de transferência por sistemas de telégrafo e telex. Esse equipamento ainda existe hoje, assim como a Internet. Embora esses meios de comunicação possam ser mais caros e menos seguros que o SWIFT, eles ainda podem ser usados para realizar o trabalho de verificação de detalhes sobre contas de consumidores e transmissões de fundos. Os bancos iranianos, por exemplo, continuaram a fazer negócios com bancos estrangeiros, embora a um custo, quando foram cortados do SWIFT em 2012. Sem outras medidas punitivas, os bancos russos provavelmente poderão fazer o mesmo.
Além disso, os governos de países excluídos dessas redes, e outros governos simplesmente cautelosos em sofrer o mesmo destino, podem investir em alternativas. Consciente da sua dependência do SWIFT e do dólar, a China promove o uso transfronteiriço da sua moeda, o renminbi, e desenvolve uma alternativa ao SWIFT e às câmaras de compensação bancárias ocidentais conhecidas como Cross-Border Interbank Payment System (CIPS). . Na medida em que for bem-sucedida, a China e potencialmente outros países, como a Rússia, poderão realizar transações internacionais em renminbi e transferir fundos entre bancos nacionais e estrangeiros usando uma plataforma operada pelo Banco Popular da China.
Jason Lee / ReutersO Banco Popular da China trabalha para desenvolver o CIPS numa alternativa real ao sistema de compensação baseado em dólar do Ocidente desde 2015. Sete anos depois, no entanto, o sistema da China ainda está longe de ser um substituto adequado.
A principal câmara de compensação dos EUA para grandes transações bancárias, o Sistema de Pagamentos Interbancários da Câmara de Compensação, conhecido como CHIPS, processa 40 vezes mais transações por valor do que a alternativa da China e tem quase dez vezes mais participantes.
Apesar dos esforços das autoridades chinesas para incentivar o uso transfronteiriço do renminbi, a moeda ainda representa apenas 2% dos pagamentos globais, uma fracção dos 40% do dólar.
Ironicamente, esses factos são conhecidos porque o CIPS ainda depende muito do sistema de mensagens da SWIFT para enviar instruções sobre transferências de fundos de e para bancos fora da China. No entanto, o potencial do CIPS não deve ser subestimado. Eventualmente, os bancos instalarão tradutores digitais que lhes permitirão usar o sistema de mensagens baseado em caracteres chineses da CIPS, mas isso levará tempo. Da mesma forma, o renminbi pode um dia rivalizar com o dólar como veículo para pagamentos transfronteiriços, embora isso possa levar décadas.
Ainda assim, as tentativas dos governos de usar as redes e instituições existentes para projectar poder econômico farão com que os rivais redobrem os seus esforços para desenvolver alternativas. Este não é um argumento contra a confiança em instrumentos econômicos. Mas é um lembrete de que os governos que exercem agressivamente seu poder econômico verão outros a investir ainda mais pesadamente em arranjos que tornem esses instrumentos menos poderosos no futuro.
NÃO DEPOSITE
Os formuladores de políticas continuam a acreditar no potencial da pressão econômica para influenciar regimes e actores estrangeiros. Sucessivas administrações dos EUA, por exemplo, empregaram o poderio econômico dos Estados Unidos num esforço para influenciar a política chinesa.
O governo Trump aplicou tarifas sobre produtos chineses para intimidar a China a aumentar as suas compras de produtos agrícolas dos EUA. O governo Biden seguiu o exemplo do presidente Donald Trump, por proibir a venda para a China de equipamentos de alta tecnologia que poderiam ser usados para fins de vigilância.
Em 2021, o presidente Joe Biden emitiu uma ordem executiva negando a 59 empresas chinesas de tecnologia de defesa e vigilância o acesso ao investimento dos EUA, num esforço para desencorajar o governo chinês de se envolver em actividades de inteligência estrangeira no exterior e cometer violações de direitos humanos no mercado interno.
O que essas iniciativas têm em comum, além de buscar alavancar o poder econômico, é o fracasso em induzir mudanças discerníveis na política chinesa. Um estudo do economista Chad Bown concluiu que as tarifas de Trump e o subsequente acordo comercial com Pequim levaram a China a comprar exactamente zero exportações agrícolas adicionais dos EUA ou qualquer outra exportação extra dos EUA.
Negar à China o acesso à tecnologia avançada dos EUA não levou Pequim a se afastar de suas actividades de vigilância. Proibir o investimento dos EUA em empresas chinesas ligadas à defesa não levou a China a modificar a sua postura militar, seja em relação a Taiwan ou em geral.
Talvez seja irreal esperar que os instrumentos econômicos provoquem mudanças bruscas nas políticas de um adversário estratégico num curto período de tempo. Gelb, em Power Rules , advertiu que o poder econômico não produz resultados de forma expedita.
“O poder econômico funciona melhor quando você permite que ele prossiga lentamente”, escreveu ele, “permitindo que ele aja como a maré”. Os exércitos podem empregar tácticas de blitzkrieg, mas os departamentos de tesouraria devem evitar vitórias rápidas e manter o curso.
A principal ameaça ao poder econômico efectivo dos EUA vem dos próprios Estados Unidos.
O poder econômico também pode ser mais eficaz em encorajar mudanças comportamentais e políticas quando assume a forma de incentivos e recompensas positivas para aliados em potencial, em vez de sanções e punições para rivais.
O Plano Marshall é o exemplo prototípico de como os recursos econômicos podem ser usados para encorajar governos e sociedades a se filiarem a um campo econômico e geopolítico específico e alinhar suas políticas de acordo. Os acordos comerciais podem promover relações econômicas mais profundas entre os signatários, mas também incentivar uma cooperação mais estreita noutros assuntos não relacionados ao comércio.
A China está a perseguir vigorosamente essas políticas: note a sua Iniciativa do Cinturão e Rota, projectada para espalhar o seu investimento estrangeiro pela Ásia e pelo mundo, e a sua participação na Parceria Econômica Abrangente Regional, um acordo de acesso ao mercado que inclui 15 países da Ásia-Pacífico, mas exclui os Estados Unidos.
Os Estados Unidos podem e devem exercer o seu poderio econômico para fins semelhantes; se não, pode ver seu próprio poder diminuir.
Assim, a principal ameaça ao poder econômico efectivo dos EUA vem dos próprios Estados Unidos – do perigo de que o país volte a olhar para dentro econômica e politicamente, como fez a partir de 2017. O comércio exterior e o investimento sempre foram uma fonte de força para a economia dos EUA, e um país que não é economicamente forte não pode efectivamente exercer o poder econômico.
Ao mesmo tempo, é importante reconhecer que não há razão fundamental para que os Estados Unidos continuem a desempenhar o papel econômico dominante que desempenhou após a Segunda Guerra Mundial. Os mercados emergentes continuarão a surgir: uma série de factores econômicos e demográficos indicam que os Estados Unidos responderão por uma parcela cada vez menor do PIB global ao longo do tempo. Para exercer efectivamente o poder econômico, portanto,
O futuro do poder econômico dos EUA dependerá, em grande parte, da cooperação entre os Estados Unidos e o maior mercado emergente, a China. Os bancos chineses parecem ter aderido às sanções ocidentais que impedem negócios com a Rússia, presumivelmente por medo de provocar sanções secundárias.
Esse resultado é uma indicação de que o poder econômico pode ser efectivo quando tem um foco muito específico – neste caso, por limitar um conjunto específico de transações, ou seja, as dos bancos, com um país específico.
É também um lembrete de que os Estados Unidos derivam muito de seu poder económico do seu envolvimento com o resto do mundo. Os bancos – e o governo da China – temem sanções secundárias precisamente porque os negócios com seus pares ocidentais são muito extensos e economicamente importantes.
A aplicação de tais sanções secundárias – ou, mais alarmante, um confronto direto sobre Taiwan , levando a sanções mais amplas dos EUA contra a China – poderia fazer com que essa interdependência se desfizesse. A
China retaliaria com sanções próprias, redobraria seus esforços para criar instituições econômicas e financeiras autônomas e exigiria que os países em sua órbita operassem exclusivamente por meio de suas instituições. Os Estados Unidos e seus aliados provavelmente fariam o mesmo.
A influência econômica dos EUA sobre a China diminuiria se o mundo se bifurcasse em campos rivais, diminuindo a interdependência global.
E essa seria a menor das preocupações de Washington. O desmoronamento das cadeias de suprimentos globais colocaria a economia dos EUA em risco.
Se a China liquidasse suas reservas em dólares, possivelmente antecipando a imposição de sanções dos EUA, poderia precipitar uma crise financeira global de proporções sem precedentes. Para evitar esses desastres, Washington faria bem em lembrar que há poder nos números e que o caminho para longe da interdependência é um beco sem saída.
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